김정태 서울특별시의회의원/전국시도의회지방분권TF단장
진정한 지방자치 실현 위해 선봉 선 ‘전국구의원’
서울시의회와 전국시・도의회의장협의회 지방분권TF 단장으로 활약하고 계십니다. 지방분권TF에 대한 설명을 부탁드립니다.
2018년 7월부터 서울시의회 지방분권TF 단장, 9월부터 전국 17개 시・도의회 지방분권TF 단장의 책임을 맡고 있습니다. 서울시의원에서 전국구 의원이 된 셈이 되었는데요, 통상 태스크포스(TF)는 특정 과제의 해결책을 수립하는 역할을 담당하지 않습니까. 그런데 지방분권TF에는 지방분권과 지방의회 위상정립을 위한 과제에 대한 집행과 책임까지 필요한 모든 권한을 부여하고 있습니다. 지방분권의 실현이라는 엄중한 책임 앞에 과제도 무겁고 많은 편입니다. 사실 지방분권TF는 실패와 좌절의 산물입니다. 서울시의회 지방분권TF가 발족된 때는 3년 전인 2016년 10월입니다. 전국 최초로 TF를 발족했는데, 서울시의회가 심혈을 기울인 「지방자치법」 개정이 최종 문턱에서 좌절된 것이 발단이 되었습니다. 지방의회는 지방자치 실현을 위한 필수적 기관으로서 주민대표기관이자, 자치단체 유일한 입법기관입니다. 이러한 지방의회 위상정립을 위해 서울시의회는 정책지원전문인력 도입과 지방의회 인사권독립을 요구해왔습니다. 당시 정청래 국회의원께서 대표 발의한 「지방자치법 개정안」이 2015년 10월 우여곡절 끝에 제19대 안전행정위원회를 통과했습니다. 지방의회 전문성 강화를 위한 개선 요구가 이루어지는 순간이었지만 여・야간의 입장 차이와 부정적인 여론을 이유로 법제사법위원회에 계류된 채, 2016년 4월 19대 국회 임기만료로 폐기되고 말았습니다. 서울시의회가 전력을 기울여 추진한 「지방자치법」 개정의 실패와 좌절은 보다 전문적이고 체계적인 전담기구 구성이 요구되었습니다. 이렇게 탄생된 것이 서울시의회 지방분권TF입니다. 서울시의원, 외부 전문가, 사무처 공무원 등 총 14명으로 구성된 지방분권TF는 ‘진정한 지방자치 실현’을 활동비전으로 제시하고, 목표는 ‘주민대표기관으로서 지방의회의 독립성과 자율성 확보를 위한 지방의회 위상정립’으로 설정했습니다. 이를 위한 핵심과제로 ‘지방자치제도 개선과 지방분권 추진’에 두고, 지방의회 위상정립을 위한 7대 핵심과제를 제시하고, 이를 실천하기 위해 「지방의회법」 제정과 지방분권 헌법 개정을 촉구하기도 했습니다. 「지방의회법」 제정 제안은 의미 있는 성과였고, 많은 전문 학자들에게서도 호평을 받고 있습니다. 이를 위해 당시 양준욱 의장과 지금은 서울시의장으로 전국 시・도의장협의회 회장인 신원철 단장이 정말 고생 많았습니다. 저는 그 뒤를 이어받아 2018년 7월부터 분권TF 운영을 책임지고 있습니다.
실패와 좌절의 산물이라는 서울시의회 지방분권TF가 전국으로 확대 된 것이 전국시・도의회 지방분권TF인데, 여기에도 숨은 배경이 있을 것 같습니다.
제가 수차례 고사 끝에 지방분권TF 단장을 수락하고, TF위원을 모두 구성한 뒤 가장 먼저 시작한 것이 문재인 정부의 주요 국정과제인 지방분권종합계획의 검토였습니다. 실은 1991년 지방자치제 부활이 헌법 개정을 통해서 가능했듯이 진정한 지방 자치실현을 위한 지방분권을 위해서는 개헌이 반드시 필요합니다. 그래서 대통령 발의로 헌법개정안이 제출되고 국회 헌법개정특위도 구성되었지만, 야당의 반대로 6.15지방선거와 동시 국민투표가 이루어지지 못해 분권개헌은 무산되었지 않았습니까. 그럼에도 대통령께서는 개헌에 준하는 지방분권 실현을 지시했고, 대통령 소속 자치분권위원회가 구성되어 ‘자치분권종합계획’과 로드맵수립에 가속도를 올리는 시점이었습니다. 2018년 8월 11일 서울시의회 제2기 지방분권TF가 출범함과 동시에 청와대와 행안부의 동향 파악과 함께 서울시의회의 의견을 전달하는 등 긴박한 상황이 전개되었습니다. 그러던 중 서울시 기획조정실의 한 공무원으로부터 자치분권위원회 비공개 ‘자치분권종합계획’ 초안을 입수하게 되었습니다. 내용이 충격적이었습니다. 문재인 대통령이 ‘최고의 국가발전 전략’이라고 정의한 지방분권의 시행을 위한 대통령 직속 총괄조정기관의 종합계획안에는 지방의회에 관한 내용이 한 줄도 없었어요. 이번에는 실망과 좌절이 아니라 분노가 거꾸로 치솟더라구요. 이것은 대의민주주의, 대의기관 우선이라는 민주주의 원칙을 정면으로 부인하는 거니까요. 저는 곧바로 지방분권TF 명의로 “자치분권위원회의 종합계획안을 지방의회를 철저히 무시하고, 지방분권을 최대한 지연시키며, 지방정부를 여전히 통제하려는 지방정부 불신의 PSM(Passing·Sabotage·Mistrust)계획으로 규정”하고 대대적인 여론전과 반박을 하지 않을 수 없었습니다. 정부의 자치분권종합계획에서 지방의회 패싱(Passing)은 중앙정치의 구조적인 제약에서도 주민의 의사와 이익을 대표하고, 집행기관의 견제・감시뿐만 아니라, 단체장의 전횡을 방지하고 민주주의 정착을 가속화시켜온 지방의회 역할과 의회민주주의를 부정하거나, 아니면 애써 평가하지 않으려는 시도로 밖에 보이지 않았거든요. 서울시의회의 반발로 9월 11일 국무회의에서 통과된 6대 추진전략 33개 과제로 이루어진 종합계획에 ‘지방의회 인사권 독립과 의정활동 정보공개’라는 과제가 유일하게 추가되었을 뿐, 서울시의회 지방분권TF가 요구해온 자치입법권 확대, 정책지원전문인력 도입 등 6개 과제는 반영되지 못했습니다. 이를 계기로 보다 광범위한 전국 지방의회 차원의 전담기구와 연대조직 구성을 논의하게 되었습니다. 2018년 9월 14일 수원에서 열린 전국시・도의회의장협의회 제3차 회의에 참석하여 자치분권종합계획 내용과 대응방안을 보고하고, ‘전국시도의회 지방분권TF’ 구성을 제안했지요. 17개 광역의회 의장단은 만장일치로 동의를 해주었습니다. 이로써 사상 최초로 전국단위 태스크포스인 ‘광역의회 지방분권TF’가 9월 17일 출범하게 되었습니다. 전국 광역의회 지방분권TF 출범 후 첫 연대행사로 ‘지방의회법 제정 촉구 및 지방분권실현 결의대회’를 열었습니다. 10월 22일 국회에서 전국 829명의 광역의원 중 600여명이 참가한 결의대회는 「지방의회법」 제정안을 대표발의하신 전현희 국회의원의 공동 기자회견과 함께 여・야 4당 대표 등 20여명의 국회의원도 참석했습니다. 전국의 광역의원이 한자리에 모여, 지방분권을 위한 연대와 결의를 다짐하는 계기가 되었습니다. 이로부터 ‘연대와 공감, 확산과 행동’을 모토로 매월 전국 17개 시・도의회의 지방분권TF 대표가 모여 지방분권 현안을 분석과 정보공유, 지역 간 공동 협조는 물론 정부의 입법예고 등에 대한 지방의회의 일치된 의견을 전달하고 있습니다. 또한 서울시의회를 비롯하여, 경기도의회, 충청권, 영남권, 호남권, 강원도의회와 공동으로 정책토론회를 개최하여, 지방의회 활동에 대한 대 국민 공감대 형성과 지방의회 위상 정립 방안에 대해 진영 행안부 장관을 비롯하여 국회 행정안전위원회의 인재근 위원장과 전혜숙 위원장을 비롯한 여야 국회의원, 유인태 국회 사무총장, 김순은 자치분권위원장, 청와대 정무수석과 지방분권 비서관 등 학계 전문가, 정부・국회 관계자와 공동 논의를 진행하고 있습니다.
그동안 지방분권 실현에 열정과 헌신을 해오셨는데 성과는 있었습니까? 논의는 어느 정도 진행되고 있습니까?
“지방의회는 ‘풀뿌리 민주주의’의 산실입니다. 의회가 주민의 당당한 대표기관으로서 자신의 역할을 다 할 수 있도록 돕겠습니다. 단체장에게 속해있던 지방의회 소속직원 인사권을 시·도부터 단계적으로 독립시키겠습니다. 자치입법과 감사활동을 제대로 할 수 있도록 ‘정책지원 전문인력제도’의 도입도 추진하겠습니다.”라는 문재인 대통령의 제6회 지방자치의 날 기념식 경축사를 생각하면 지금도 가슴이 뜁니다. 2018년 10월 29일 경주 화백센터에서 열린 지방자치의 날 기념식이었습니다. 대통령은 무산된 지방분권 헌법 대신 ‘자치분권종합계획’의 차질 없는 실행과 ‘지방자치법’ 전부개정 계획을 밝혔고, 지방자치법 개정 내용도 주민주권의 실현과 주민참여제고 확대, 지방자치단체의 자율성 보장, 지방이양일괄법 제정과 함께 지방의회에 대한 지원 등 구체적으로 언급했습니다. 지금도 대통령의 실질적 자치권 확대 의지를 의심 없이 받아들이고 있습니다. 대통령의 천명처럼 2018년 11월 13일 「지방자치법 전부개정안」에 대한 입법예고가 실시됩니다. 지방자치법 부활 만 30년만의 전부 개정안이었고, 최초의 정부 개정안이라는 자체만으로도 의의가 컸지만, 지방의회에 대한 내용도 ‘종합계획’보다 진일보한 법안이었습니다. ①시·도의회 직원에 대한 인사권 독립(안 제91조제2항), ②정책지원전문인력 도입(안 제33조의2), ③의정활동 정보공시(안 제38조의2) ④민간위원으로 윤리심사자문위원회 설치(안 제55조의2)안이 담겨 있었습니다. 이에 대해 지방분권TF는 2018년 11월 16일과 12월 24일 2차례에 걸쳐 광역의회의 의견을 제출했습니다. ▲자치입법권의 확대, ▲시도의회에 국한된 인사독립권을 기초의회까지 확대, ▲정책지원전문인력의 직급과 직무, 임용절차를 조례로 위임, ▲자치단체부단체장과 지방공기업 사장 인사청문회 도입을 요구하는 내용이었습니다. 우리의 요구는 수용되지 않았습니다만, 올해 3월 29일 국회에 제출되었고, 곧바로 행정안전위원회로 회부되었습니다. 이때부터 「지방자치법 전부개정안」 조기 심의와 정책지원인력의 정수를 의원 정수에 맞추어 주고, 인사독립권을 광역의회와 기초의회 동시 실시 등을 심의에서 반영해줄 것을 국회의원들을 일일이 방문하여 호소했습니다. 마침내 지난 11월 14일 국회행안위 법안심사소위에 상정되어 심의가 시작되었습니다. 희망을 보았습니다. 특히 수석전문위원실 검토와 대안에서 정책지원인력의 정수를 광역의원 정수에 맞추기로 한 것은 또 다른 진일보였습니다. 바라기는 패스트트랙 정국이 조기에 수습되어 지방자치 부활 시행 30년 만에 「지방자치법 전부개정안」이 통과되어 새로운 지방분권의 시대가 개막되기를 염원합니다.
지방의회의 인사권 독립, 정책지원전문인력 도입을 강하게 요구하고 계신데, 왜 필요합니까? 국회 통과를 위한 애로점은 무엇인지요?
지방의회는 시민을 대표하여 집행부 즉 서울시장과 전국의 도지사가 관할하는 시청과 도청을 감시 견제하고, 통제하는 역할을 합니다. 그런데 의회 사무처 공무원의 인사권이 모두 시장과 도지사에게 있습니다. 인사권이 집행부에 있으니 의회의 독립성은 없다고 보는 것입니다. 정책지원전문인력의 도입은 정말 필요합니다. 서울시의회의 경우 서울시와 서울교육청의 1년 예산규모가 55조에 달합니다. 이를 의원 혼자서 검토하고 심의해야 합니다. 현실적으로 불가능 합니다. 이것뿐인가요, 시민의 다양요구를 수렴하고 서울시의 미래비전을 만들기 위해서 정책개발하고 이를 조례와 제도로 반영시켜야 하고, 각종 민원에 귀도 기울여야 합니다. 6급 별정직으로 정책지원전문인력을 채용할 경우 1년에 들어가는 비용은 73억 7천만원입니다. 전체 예산규모에 비하면 0.0001%에 불과 합니다. 의회의 감시체계만 잘 가동하면 불필요한 예산 낭비를 사전에 예방할 수 있다는 점을 고려하면, 오히려 시민 혈세 보호에 수백 수천배의 도움이 될 것입니다. 일각에서 정책지원전문인력 도입시 채용비리 문제를 걱정합니다. 이를 지방분권TF에서 이미 대책을 세워놓았습니다. 채용시 공개채용을 원칙으로 조례 등을 통한 채용절차 법제화로 공정성을 확보하도록 하고, 의원의 배우자 또는 4촌 이내 혈족·인척 채용은 불가하도록 하고, 8촌 이내 경우 신고 및 채용사실을 공개하도록 했습니다. 아울러 정책지원 전문인력의 업무범위를 의원의 정책 보좌에 한정하여 개인 비서화를 금지하고, 법이 통과되면 즉시 조례를 통하여 업무범위와 세부업무 제반규정에 대한 준비를 이미 마쳤습니다. 청와대 자치분권비서관실과 자치분권위원회, 행정안전부, 법제처 관계자를 대상으로 하는 지방의회 위상정립 정책을 요구할 때 가장 큰 장벽이 지방의회 인식에 대한 사회적 공감대 형성과 지방의원에 대한 몰이해와 편견, 그리고 불신이었습니다. 이 장벽은 지방의회의 위상정립과 지방분권의 실현을 위해선 반드시 넘어야할 숙명적 과제였습니다. 이러한 지방의회에 대한 사회적 인식은 지방의회 부활 이후 끊임없는 지방의원의 자질논란과 비리와 부정・부패 논란에 원인이 있습니다. 자질논란은 2006년 지방의원의 유급화로 해소되었으나, 비리와 부정이 끊이지 않았던 것도 사실입니다. 여기에는 지방의회가 가지는 구조적 특성에도 원인이 있다고 봅니다. 지방행정의 특성상 행정 재량권이 많은 건축・토지・위생 등 각종 인허가 또는 규제와 관련된 민원을 처리하다보니 부정부패에 노출 빈도가 높을 수밖에 없고, 지역주민과 가장 가까운 곳에서, 생활과 밀접한 업무를 처리하는 지방의원이 17개 시・도 광역의원 829명, 226개 시・군・구 기초의원이 2,927명으로 총 3,756명에 달합니다. 대부분의 국민들은 광역의원과 기초의원의 구별을 못하다보니, 한 두 사람의 비리에도 지방의원 전체가 매도당하는 특성이 있습니다. 이를 위해 지난 4월 26일 서울시의회에서부터 지방의회의 신뢰성 제고와 지방의원 스스로의 책임성과 윤리성강화 방안으로 541개 시민단체의 연대한 대표적인 NGO단체인 시민사회단체연대회의와 함께 과감한 특권 내려놓기로 지방의회에 대한 고착화된 부정적 인식을 끊고 시민과 공감대 형성을 위한 ‘서울시의회 책임성 및 청렴성 강화를 위한 자정혁신안’을 통과 시켰습니다. 이 노력은 서울시의회뿐만 아니라 나머지 전국 16개 시도의회에서 모두 결의를 했고요, 영등포구의회를 비롯하여 기초의회도 속속 동참을 하고 있습니다. 시민단체와 함께한 것은 우리 의회를 감시 감독해달라는 취지였고, 국민권익위원회를 비롯하여 언론으로부터도 호평을 받았습니다. 이러한 우리의 진정성을 국회와 국민들께서 이해해주시고 지지해주실 것을 부탁드립니다.
근본적인 질문을 드리겠습니다. 지방분권이 왜 필요합니까? 우리 시민들의 삶은 어떻게 달라집니까?
정말 드릴 말씀이 많습니다. 우선 역사적인 접근을 해 보겠습니다. 올해가 3.1독립만세운동과 임시정부 수립 100주년이 되는 해입니다. 3.1운동의 의미는 두 가지입니다. 첫째는 일제 식민지로부터 독립이라는 민족적 각성이고요, 두 번째는 왕의 나라에서 국민의 나라로 바뀌는, 대한제국에서 대한민국으로 주권재민(主權在民)의 선언입니다. 이를 두고 저는 혁명이라 부릅니다. 비록 망명정부였지만 이를 실현한 것이 임시정부였습니다. 상해임시정부가 수립하면서 1919년 4월 11일 오늘날 헌법과 같은 ‘대한민국 임시헌장’을 제정하는데, 제1조가 ‘대한민국은 민주공화제로 함’이고요, 오늘의 국회에 해당하는 ‘의정원’의 통제와 지방자치제의 시행도 명시하고 있습니다. 이 정신은 제헌 헌법에도 고스란히 반영되었고요, 그 결과 6.25전쟁의 포화 속에서 주민직접 선거로 시・읍・면의회와 시・도의회가 구성됩니다. 4.19혁명 후 지방단체장까지 직선으로 선출하는 지방자치제가 실현되지만 5.16군사쿠데타 총칼 앞에 지방자치제는 9년이라는 짧은 생애를 마쳐야 했습니다. 지방의회가 다시 부활하기까지는 30년, 한세대가 흐른 다음이었지요. 우리가 직접 현장에서 겪었던 1987년 6월 항쟁의 성과중의 하나가 지방자치제의 부활이었습니다. ‘통일 이후로 유예’되었던 헌법의 개정으로 지방자치제를 시행할 수 있는 길을 열었고, 지금도 제9차 개정 헌법 공포일인 10월 29일을 지방자치의 날로 기념하고 있습니다. 헌법의 개정에도 당시 노태우 정부는 시행을 차일피일 미루었고, 김대중 전 대통령의 단식으로 지방자치법 전면 개정이 이루어졌고, 중단된 우리나라 지방자치는 30년만인 1991년 3월 26일 시・군・구 기초의원 선거와 6월 20일 시・도 광역의회원 선거를 통해 지방자치가 다시 시작되지 않았습니까? 우여곡절 끝에 김영삼 문민정부 수립 후 1995년 6월 27일 제1회 전국 동시 지방선거를 통해 시・도지사와 시・군・구청장도 주민직선제로 선출되어 명목상으로는 제의 틀을 갖추게 되었습니다.
그동안 우리의 모습이 많이 바뀌었습니다. 가장 큰 변화는 ‘행정’의 모습이 달라졌습니다. 고압적이고 권위적인 공무원의 모습은 이제는 없어지고, 행정도 서비스고 경쟁인 시대에 돌입한 것입니다. 이는 전적으로 주민 주권, 주민이 주인이라는 풀뿌리 민주주의가 제대로 착근하고 있다는 것을 의미합니다. 다시 30년 만에 지방자치법을 전면 개정하여 지방자치를 넘어 지방분권의 시대를 우리 지방의회는 준비를 하고 있습니다. 국가에는 국민이 있듯이 지역에는 주민이 있습니다. 국민의 권리 보호는 멀지만, 주민의 권리 향상은 가깝습니다. 이것이 지방분권의 요체입니다. 지금 세계는 국가경쟁시대가 아니라 도시경쟁시대입니다. 국가경쟁력 향상을 위해서도 지방분권이 필요합니다. 이를 두고 문재인 대통령은 국가경쟁력의 새로운 성장판이라고 정의를 내린바 있습니다. 지방분권의 실현을 위해서는, 권한의 감시와 통제를 위해서는 지방의회가 제대로 일을 할 수 있어야 하고, 지방의회는 지역주민들에게 더 큰 책임을 지는 것이 제가 그리는 지방분권의 실체입니다. 성원을 부탁드립니다.